长江重庆段“共抓大保护 不搞大开发”的标语。 澎湃新闻记者 刁凡超 图

全国“两会”时间一到，吕忠梅忙碌的一年又开始了。

现任第十三届全国政协委员、全国政协社会和法制委员会驻会副主任的吕忠梅已在全国“两会”上建言长江立法17载。

2018年，十三届全国人大常委会将《长江保护法》列入一类立法计划，并启动了立法工作。《长江保护法》将是我国首部国家层面的流域立法。
今年，全国人大环境与资源保护委员会委员程立峰回答中外记者提问时明确，力争2019年按期完成向全国人大常委会提请审议的工作任务。

作为《长江法》国家重大项目课题组首席专家，吕忠梅及其团队从上世纪90年代就启动了长江立法的调研，为此他们走遍了沿江各省、各部门，了解长江面临的问题，也访问了十几个国家对这些国家的流域立法进行调研。

他们发现，根据现有法律法规，长江流域管理体制上“九龙治水”、分割管理与各自为政是现实存在的，而诸多国家的流域立法实践表明，流域立法没有一定的模式，长江立法要根据长江流域特性，根据我国的国情以及经济社会发展需要做体制设计。

“这恰恰是流域立法的复杂性。”吕忠梅在“两会”期间接受记者专访时说，长江立法应摒弃就保护谈保护或者将环境保护法的相关制度“搬家”的简单思维，突破利益固化藩篱、破除体制机制障碍，以整体性思维制定综合性的《长江保护法》。

流域立法“没有统一的模式才是规律”、

“两会”前，吕忠梅已向全国人大环资委提交了一份完整的《长江保护法》专家建议稿，提出确立“生态修复优先、保障水安全、公平配置流域水资源、促进流域可持续发展”的立法原则和由“总则——流域监督管理体制——流域水安全保障——流域生态保护与修复——流域水污染防治——流域可持续开发与利用——流域执法保障——法律责任”构成的框架结构。

在这份专家建议稿中，吕忠梅提出，根据长江流域特有的问题，要对流域的重点领域和重点区域建立控制性水库群统一调度、河湖空间用途管制等专门制度。

“这是为长江做的流域立法，它不适用于黄河、也不适用于珠江，只能适用于长江流域。”吕忠梅说。

为长江立法，吕忠梅的团队访问了十几个国家的流域立法，分析了这些流域立法产生的背景，以及在法律实施过程中遇到的问题。

一开始，他们希望寻找像环保法那样每个国家都适用的制度，或者，是不是每个国家都有的相似的立法模式？

可走了十几个国家，他们并没有找到这些成功的流域立法存在哪些共性。他们把这些国家的流域立法分析下来发现，“没有统一的模式才是规律”。
北美的五大湖是大流域立法中比较成功的代表，莱茵河作为国际河流，它在流域立法以及实施过程中出现的问题也为团队提供了借鉴……

吕忠梅觉得，于他们而言，更有意义的是他们了解到这些流域立法在实施过程中遇到了哪些问题，而在解决这些问题时，不同的国家为什么要采取不同的方式，“所有的解决方式都是与这条流域所在国家的政治结构、管理体制是密切配合的。我们更加立足于对各国现有法律的运行状况和自己的经济社会发展的匹配程度，而不是简单的做制度的比较研究。”

要理顺三种权力之间的关系

长江“病了”，目前，长江流域的整体性保护不足，生态系统退化有加剧趋势，水污染物排放量大，资源开发和保护的矛盾突出，长江资源环境严重透支。

不仅如此，3月4日晚9时许，吕忠梅刚回到驻地便开始细数长江流域目前的管辖权问题，吕忠梅全记在脑子里了：

根据现有法律法规，这些管辖权分属中央15个部委、76项职能，在地方分属19个省级政府、100多项职能。

在流域管理与区域管理方面，流域机构与区域水行政管理部门职责不够明晰；地方省、市、县各级水行政主管部门也缺乏足够明确的事权划分。中央层面，长江流域涉水管理部门仍存在一些职责交叉重叠和职责不明的现象，事权界定不够清晰。这些导致规划编制协调存在很多难题，流域水资源利用与水污染防治的矛盾，水工程管理与水量调度不够有效，长江水道、航道交叉管理，长江流域管理重大事项存在一些空白。

在她看来，长江立法正是要解决这些问题——通过立法重新界定利益边界，建立协调各种利益关系的规则。

“简单说，就是要理顺政府权力和政府权力之间的关系、市场主体之间权利的关系、权力和权利之间的关系。”吕忠梅说。

要理顺这三种权力（利）之间的关系，需要大量的走访调研。

“调研过程中，每个部门站在自己的立场都有很强的说服力，如果部门色彩很浓时你会怎么办？”

“我就想办法走开了！”面对记者的提问，吕忠梅笑了笑，但很认真地回答，“我真的就走开了。”

作为学者，吕忠梅认为她的团队是中立的，为长江立法不是为某个部门的利益去做，而是站在保护长江流域整体的角度做制度设计。

并非“头疼医头，脚疼医脚”

2003年当选第十届全国人大代表时，吕忠梅就提出制定《长江法》。在2017年，作为第十二届全国人大代表履职的最后一年，她在全国“两会”上提交了一份关于制定《长江法》的议案并附带了《长江法立法框架（专家建议稿草案）》，明确建议将《长江法》的制定列入第十三届全国人大常委会立法计划。

吕忠梅欣喜的看到，2018年，十三届全国人大常委会将《长江保护法》列入一类立法计划，并启动了立法工作。由全国人大环资委、法工委和国务院各部门、最高法、最高检共同组成的《长江保护法》立法工作领导小组成立，制定并通过了《长江保护法》的立法工作方案，这意味着，为长江流域立法进入了“快车道”。

3月9日，全国人大环资委委员程立峰在答记者问时表示，将抓紧开展法律草案的起草工作，力争按期完成向全国人大常委会提请审议的工作任务。

但吕忠梅认识到，为长江立法很大程度上是政治因素推动的结果，列入立法计划并不意味着已经解决了长江流域立法的法理问题。为保护长江应该立什么样的法以及如何为保护长江立法，各方存在着立法指导思想上的分歧。

“为长江立法绝非简单的管理问题，不是‘头疼医头，脚疼医脚’，立法的本源是要回答社会利益调整的核心的和根本的问题。”她解释说，长江保护法要摒弃就保护谈保护，就一个部门的职责去谈立法，而是应该采用综合的立法模式。

在今年“两会”上提交的有关长江立法的提案中，吕忠梅建议，应以“维护健康长江，促进人水和谐”为基本宗旨，优化流域水资源配置格局，强化水资源统一调度，提高区域水资源保障能力，促进长江经济带建设与水资源、水环境承载能力相协调，推动长江流域经济结构调整和发展方式转变。

她同时还提出，应统筹长江流域治理、开发、保护、管理需求，充分发挥综合利用效益，保障流域防洪安全、供水安全、能源安全、生态安全与航运安全。