10月26日，福建省惠安县紫山镇纪检监察干部（右一）向贫困户了解扶贫资金发放和使用情况。魏培全摄

有的上级政策看上去很美好，到了乡镇基层却变成难以执行的“尴尬政策”；本来期望得到群众响应的好规定，却让基层干部叫苦不迭……近期，记者在农村基层调研发现，一些政策由于缺乏前期调研不接地气，最后变成“空中政策”甚至沦为一纸空文。

受访专家指出，制定的政策和实际情况出现偏差，导致出现“空中政策”，原因复杂。对于因为“拍脑袋”做决定，政策本身随意草率导致难以落地的情况，必须加强调研，提高政策针对性；对于因上级部门间缺乏充分沟通协作，对政策操作性考虑不周的情况，应完善上级部门间协调机制，在政策标准的统一性和政策执行的灵活性间找到平衡。

政策落地为何“水土不服”

在东部某省的一个乡镇，镇上的干部们正为落实当地一个“新规”犯愁：按照当地河长制的新规定，镇域内一条河道两侧的18米内不允许有建筑物，如有必须全部限期搬离。

“让我们发愁的不是时间紧、任务重，而是难以落实。我们调查发现，河道两侧18米内有一些民宅建设在先，河流改道在后，并非故意违建。”另外，该乡镇党委书记说，有的民宅建在村里的宅基地上，并且有宅基证，也是村民的唯一住所。有的建筑还有当年乡镇政府出具的选址建议书。

乡镇负责人告诉记者，清除河道内及河道两侧的建筑物有助于汛期安全和减少河流污染，是好政策。“但上级政策只要求限期拆除，却没有新划宅基地，也没有制定搬迁补偿等配套政策，因而迟迟难以落实。”

“把老百姓唯一的住所给拆了，还不给补偿，很容易制造不稳定因素。”一名乡镇干部担忧地说。

有的乡镇干部说，最怕有的上级部门缺乏调研就出台政策，政策出台之后又一味地强调数字、进度和事后检查。

记者在某乡镇省道两边看到，道路一侧种上了密密麻麻的树木，有的树木已成片死亡。该乡镇干部告诉记者，县里要求在国省道两侧沿线100米建绿色长廊，甚至详细规定了树木品种。“30米以内是黄金槐和海棠，30米至100米是樱树、白蜡和法桐。”

“但是，县里下发通知时已经错过了植树的最佳季节，却又三令五申地要求尽快完成，树木种上后，又没人进行专业维护，有的树木因为反季节种植和缺乏看管成片死亡。”这名乡镇干部还反映，道路两侧既有民居，也有乡镇企业，有的土地还是基本农田。按照统一的“绿色长廊”政策，乡镇还面临着无钱补偿的尴尬。

“不接地气”皆因作风不实

由于地理环境和经济基础不一样，不同乡镇情况可能千差万别。受访专家指出，上级部门出台政策“一刀切”，很大程度上导致了政策落地“水土不服”现象的产生。

某乡镇干部告诉记者，上级要求，当地每村每年运转保障资金不少于9万元。本来，这一政策是为了更好地保障村集体发展，但是，实践中却只有部分村庄能达到这个要求。他指着办公室墙上的一幅地图说，这里既有两千多人的村庄，也有七八十人的村庄。“如果一律按照最低9万元的标准，就会导致有的村庄资金很紧张，有的则很宽裕。”

近年来，东部某省份在农村地区进行美丽乡村建设，上级财政部门对入围的村给予100万元资金补助，但要求必须统一通过县里的公共资源交易中心招标建设方。

一名乡镇党委书记就此算了一笔账，公共资源中心招标必须是有资质的公司才能投标，去掉招标代理费和相关费用，到村里顶多只能剩下80多万元。“虽然只有80多万元，却要干100万元的活。要不审计就会出问题。”

他说：“盖厕所、搭棚子这种事，有资质的大公司往往不会来竞标。常规的做法就是他们中标后，再转手倒给其他人，最后这些工程可能依然是无资质、无法参与招标的乡村施工队来做。”

“制定的政策和实际的情况出现偏差，原因是很复杂的。”武汉大学社会学系教授吕德文说，如果上级部门不了解地方实际情况，或受主观意志影响就出台政策，那么到执行政策时，便会出现困难。

济南市委党校副教授赵婷婷认为，这种政策制定与实施之间的错位与断层，反映出政策制定过程中缺乏实际调研，没有摸清底数、广泛听取各方意见，导致了政策不接地气、不够精准、难以落实。

吕德文分析说，但在一些“硬指标”的领域，为保证政策的刚性和权威性，“一刀切”也有其实际的考虑。“比如河长制，从河道管理的专业角度看，上级水利部门施策时也确需制定统一的技术标准。”

但是，吕德文也认为，政策落实到基层后，在具体的执行层面，点多面广，涉及的问题往往都是综合性的，这需要考虑制定配套措施。“仍以河长制为例，政策落实需要国土部门、水务部门甚至规划部门之间互相配合，而当前国家治理机制讲求专业化，条块分割仍然存在。一旦政策出台前缺乏充分的沟通，基层的政策执行主体在落实时，就会面临政策冲突和配套政策跟不上的问题。”

多位受访专家说，一些“空中政策”的出现，大体来说可以归结为“懒政”。“有的是因为‘拍脑袋’做决定，政策本身制定随意草率、不接地气；有的则是出于对政策标准统一性的考虑，对政策的可操作性考虑不周，上级部门之间没有花时间进行充分协调和沟通。”吕德文说。

“谁拍板谁负责”

乡镇政府是承接我国各项农村发展政策的最后一级政府，直接面对千差万别的广大农村。政策出台后，如果不打通顶层设计与基层落实的“最后一公里”，不仅前面的工作“归零”，群众也难以真正享受到政策出台带来的“红利”。

在多位受访专家看来，打通施策“最后一公里”，首先需要政策制定部门“接地气”，充分了解政策落地过程中可能出现的情况和问题。

“上面千条线，底下一根针。上级各部门的很多政策都需要乡镇去具体落实，乡镇干部每天工作在基层，对基层情况也十分了解。政策怎么定，必须充分调研，听听基层怎么说。”中共中央党校（国家行政学院）教授张希贤说。

记者采访发现，有些地方制定政策前，虽然有征求意见的环节，但却往往流于形式。一名乡镇干部说，“征求意见时，问题设计带着倾向性，甚至明确表示是已定好了的事，这让哪个乡镇干部敢说真话呢？”

赵婷婷认为，有的政策制定者不需要直接面对执行时所需应对的困难与现实，因此缺乏深入调研、加强沟通的内在激励与积极作为；而从基层执行者的角度，他们主动参与决策并加强沟通的渠道还不十分畅通。

其次，深入调研，实事求是，不能急功近利。“有的部门来调研，11点才来，11点半就要去吃饭。去掉路上的时间，剩下的时间只能走马观花，这样的调研怎么能做出好决策？”受访基层干部反映，调研不深入，就容易导致一些政策规定成“镜中花”“水中月”，只是“看起来很美”。

一些基层干部表示，群众的获得感应是衡量政策好坏的重要标尺。政策下发后，上级部门还可以专门派人深入基层一线，真正倾听群众反响，看看基层落实过程中有什么难处，问问群众到底满不满意、高不高兴，做好政策落实中的跟踪，适时调整不合适的政策。

此外，受访专家强调，政策制定时必须注意对操作性的考虑。“充分调研的目的是为了科学施策，好的政策应当是切实可行的。因此，决策时要尽可能地明确责任主体、实施步骤和可能出现的问题，加强上级部门之间的沟通与协作，及时给出相应的配套措施，不能寄希望于执行层‘创造条件也要执行’上。”赵婷婷说。

“以往涉及重大决策时，通常会开启‘责任倒追机制’。对于一般性的政策制定，也可以考虑建立‘谁拍板谁负责’的机制。”吕德文说。